四川精濟律師事務所 何寧湘律師　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　[前面的話]
　　當前我國正處于一個社會轉型期，社會經(jīng)濟與社會關系正發(fā)生著有利于社會發(fā)展變化與漸進的演變。而在此期間，學校也隨著社會的影響與發(fā)展由單一的、封閉的教育機構逐漸轉變?yōu)槊嫦蛏鐣���、服務于教育的社會窗口行業(yè)。學校直接面向社會，與社會產(chǎn)生各種關系，由此也給學校帶來了諸多前所未有的聯(lián)系與矛盾，這些矛盾演變或突發(fā)地形成了各類事件，在這些事件中也存在著種類法律關系，如何依法加強學校管理，如何防止與減少事件的發(fā)生與隱患，如何應對突發(fā)事件，在這些突發(fā)事件中學校應當承擔哪些法律責任，是當前公立學校管理中的一個重要課題。本文試通過長期為學校提供法律所遇到的事件、案例和媒體上的案例對這些問題作簡要評析。

　　一、社會轉型期的學校
　　我國公立學校原本是一個由國家投資設立的、單一的、封閉的、由國家事業(yè)單位干部以及其他員工從事教育活動的國家教育事業(yè)機構。學校的職能是由國家教育行政機構管理，對適齡未成年人以及接受中高等學歷教育的人提供教育服務。而在過去的近十年內(nèi)，由于我國社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展，加之人口增長與進入適齡未成年人、接受中高等教育者的高峰期，原單一的封閉式教育機構已遠遠無法適應國家與社會對教育的需求。于此同時國家對教育方面的投入也落后與教育事業(yè)的發(fā)展，促使教育服務收費試行了“雙軌制”，并迅速向收費生方向靠攏，在觀點上，社會轉型期突現(xiàn)的各種思潮、觀點影響不少的人認為教育成為國民經(jīng)濟中的一項產(chǎn)業(yè)，總總浪潮將學校推向了社會，使之教育機構幾乎完全成為直接面向社會提供教育消費的服務業(yè)。
　　于此同時，隨著國營企業(yè)的經(jīng)營機制轉換、全員合同制推行與國企改制，并輔以社會救濟保障體制初設的三大步實現(xiàn)與完成，以及相應的成熟經(jīng)驗，國家人事部逐步開始推行國家事業(yè)單位的從事制度改革，首先實行教師社會招聘與原由在編教師的聘用合同制度，成都市自2004年7月1日實行了事業(yè)單位進入社保養(yǎng)老保險體系。人事部推行了與企業(yè)職工勞動爭議糾紛案件仲裁相近的人事爭議仲裁，為了配合事業(yè)單位改革，2003年9月5日最高人民法院出臺了法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》司法解釋，使人事爭議仲裁與司法審判接軌。近期在部分學校進行人事制度與分配制度改革試點。不少的學校早已國家人事制度正式改革前率先進行了內(nèi)部機制與后勤服務社會化的改革嘗試。
　　由此以來，學校在教育服務、社會服務領域內(nèi)、學校與國家教育行政機構、學校與學校、學校與學生及學生家長、學校與社會各企業(yè)組織之間產(chǎn)生了廣泛的聯(lián)系，也形成了各類社會關系，學校也在此關系中，在妥善處理這些關系中得以生存與發(fā)展。

　　二、學校與各類主體之間的法律關系
　　1、學校與教育行政機關以及其他行政機構之間的法律關系。
　　教育行政機構是代表國家投資主體對學校進行管理并行使權利，因此學校與教育行政機關之間形成的行政法律關系與國有資產(chǎn)所有人與經(jīng)營者的民事法律關系。學校與目前機制改革后的國企業(yè)不同之處在于，國家對國企實行了所有權與經(jīng)營權的分離，國企享有經(jīng)營自主權與人事權，故國家與國企之間存在的只是財產(chǎn)所有人與經(jīng)營者之間的法律關系，國家的代表是國有資產(chǎn)管理行政機關，而不存在行政管理法律關系。而學校與教育行政機關之間存在著行政法律與民事法律的雙重法律關系。
　　2、學校與教師員工之間的法律關系。
　　學校實行社會招聘的教師與實行聘用合同制的在編（指原有國家編制管理機構人員編制，即國家事業(yè)單位干部編制，特別說明的是，編制中包括極少的聘用制干部編制，人事部門俗稱“合同制干部”）教師之間因招聘合同與聘用合同分別形成勞動關系與聘用合同關系。其中，招聘合同是依據(jù)《勞動法》形成的純勞動關系，而聘用合同是依據(jù)人事部改革政策文件所形成的勞動關系，這種勞動關系也屬于《勞動法》調(diào)整的范圍，鑒于人事關系沒有法律規(guī)范調(diào)整，且在編教師與社會招聘與存在享有國家事業(yè)單位干部編制身份與相應福利待遇的，人事部門對在編人員有管理權等方面的重要差別，因此人事部至今尚不承認聘用合同關系屬于《勞動法》調(diào)整，而勞動合同與聘用合同均不屬于《合同法》調(diào)整范疇，因此就此角度上講，聘用合同的法律調(diào)整尚屬于真空或者法律空白。當然這樣看法也不完全合適，因為最高人民法院法釋[2003]13號司法解釋確定審理人事爭議案件適用《勞動法》，但人事部并不認同。2004年4月30日最高人民法院發(fā)出法函[2004]30號《關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》司法文件又規(guī)定：
　　《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2003]13號)第一條規(guī)定，“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理。”這里“適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規(guī)定。
　　這一司法文件得到了人事部認同，這樣的結果并不意味著法律規(guī)定聘用合同與人事爭議屬于《勞動法》調(diào)整，而是最高人民法院與人事部之間達成的一種“一致”，即雙方取得表面一致的必然結果，由于該司法文件上提到的“人事方面的法律規(guī)定”根本不存在，至少在形式上未上升成國家法律或行政法規(guī)，故實質(zhì)上講人事爭議的司法解釋也被肢離，在審理與處理人事爭議的實務中如何具體適用法律難度非常大。
　　學校除教師行政管理人員外，還有不少原工人身份的職工與后勤服務的臨時用工，學校與這些人員之間是勞動關系。
　　3、學校與學生之間的法律關系
　　學校與學生未成年人這一“特殊行為主體”之間的關系，較學校與其他主體之間的關系復雜得多，是多種關系的交織表現(xiàn)。首先，雙方之間存在著平等法律關系，即平等民事主體之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的民事法律關系。在此法律關系中，學校以民事主體的身份而存在，享有權利并承擔義務，對作為相對方的學生并無概括支配、命令的權力，學生也無接受、容忍的義務，而是以平等的民事主體的身份而存在，例如學校因收取住宿費、為學生訂購教材、制作校服、收取學費、購買意外保險、體檢、學校食堂就餐等事項而與學生形成的民事法律關系。值得注意的是，學生在行使民事權利過程中，可能并不是獨立的民事主體，其主體包括是其家長、或其他監(jiān)護人共同行使，因為學生無財產(chǎn)，也無獨立的財產(chǎn)支配權，支付費用往往是其家長的行為而不是學生的行為。其次是，非平等因素關系（有人稱之為“特殊權利因素關系”），其產(chǎn)生這種關系的提前是法律法規(guī)賦予學校對學生進行管理的職能與責任。學校作為履行特定職能的公法主體，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權力。這種依據(jù)職能的自主管理權，實際上是法律賦予學校為保證其教育教學管理目標的實現(xiàn)而對其內(nèi)部事務進行處置的“自主裁量權”。在享有法律賦予自主管理權的同時，也承擔著相應的同等的管理法律責任，如果學校疏于管理而發(fā)生了后果將承擔民事賠償責任以及其他法律責任（如刑事責任，由于學校不是行政機構，其學校與學生之間的關系不產(chǎn)生行政法律關系），因此這一特殊法律關系的法律后果之一仍是承擔民事責任，故在實務中不需特別區(qū)分平等與非平等關系，而重要的是看是否承擔由此引起的民事賠償責任。學校在行使自主管理權而制定的內(nèi)部規(guī)則約束內(nèi)部成員（學生）時所生產(chǎn)的內(nèi)部關系，學校為了維護學校秩序、落實對學生指導管理，為貫徹執(zhí)行法律法規(guī)而制定的約束學生學習與生活行為的內(nèi)部規(guī)范，正是由于非平等因素關系（特別權力關系）的存在，內(nèi)部規(guī)范對主要內(nèi)部成員的學生具有約束力。
　　結論：學校與學生之間的法律關系，大致可推定為準教育行政關系，既區(qū)別于純粹的教育行政關系，也區(qū)別于民事法律關系，是學校對學生的教育、管理和保護的法律關系。教育、管理和保護構成這一法律關系的基本內(nèi)容，即法律的調(diào)整內(nèi)容。學生（主要指未成年人學生）的人身傷害以及造成他人傷害是以承擔民事責任為基礎的。在學生傷害案件的實務中，要求學校應當負法定的謹慎義務防止學生受到損害。如果學校必須履行這一義務，則必須證明該義務是否實際上未履行。只有證明未盡此項義務者，學校方承擔民事責任。因此，學生傷害事故責任是一般地過錯責任，而不是過錯推定責任，不能采用推定地方式認定學校具有過錯，承擔賠償責任。值得注意的是，因?qū)W校性質(zhì)不同的情況也會形成不同的法律關系而導致承擔責任的法律基礎不同，例如，民辦、民營學校與學生之間應當主要是一種合同法律關系，而義務教育學校及公立學校與學生之間則應該是一種由法律（主要是行政法）直接規(guī)定的特殊的教育、管理及保護等權利義務關系。
　　4、學校與為學校提供服務的企業(yè)組織、個體工商戶之間的法律關系
　　學�；�本建設、教育設備建設與技術改選更新?lián)Q代、以及后勤社會化服務都要與諸多的企業(yè)組織、個體工商戶打交道，如校舍、運動場建設要與設計單位、施工單位合作；學校改造實作室、食堂要與各類供應商、安裝調(diào)試單位合作，將食堂、洗衣房、電話超市交給企業(yè)或個體工商戶經(jīng)營，以及門衛(wèi)、清潔衛(wèi)生項目交給保安服務公司等等，在這些事項過程中，不論是否進行招標投標都要與企業(yè)組織、個體工商戶之間簽訂合同并履行合同，因此學校與為學校提供服務的企業(yè)組織、服務公司、個體工商戶之間是因合同而形成的法律關系，這些關系屬于《合同法》調(diào)整的范圍。

　　三、《學生傷害事故處理辦法》
　　教育部于2002年8月21日頒布的《學生傷害事故處理辦法》(以下簡稱：《處理辦法》)已于2002年9月1日實施了。由于此前我國缺乏對學生人身傷害事故處理的統(tǒng)一規(guī)定，該處理辦法的頒布實施無疑對處理此類事件、紛爭有了一個明確具體的依據(jù)。但由于《處理辦法》屬于部門規(guī)章其效力層次較低不說，人民法院在審理此類案件時根本不能適用。按照最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》司法文件規(guī)定：“現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務院確認的其他行政法規(guī)。”（筆者注：《立法法》于2000年7月1日施行）也不能“參照”（注：不少學者認為人民法院在審理此類案件時僅是可以“參照”適用，其實際作用并不是很大）。對于學生傷害事故發(fā)生后，《處理辦法》第二章關于事故與責任的規(guī)定，只能作為學校排除自己是否存在違反法律規(guī)定與未履行管理責任的判別標準，至于在訴訟案件中學校是否承擔民事法律責任，只能由人民法院依據(jù)民事法律進行認定，人民法院的認定不取決于學校的行為是否屬于《處理辦法》排除責任的規(guī)定，而取決于學校行為是否有民事法律規(guī)定的過錯責任。
　　

    四、學校突發(fā)事件的分類　　

    為了便于在突發(fā)事件發(fā)生后，較準確的對其認定與處理，這里有必要對突發(fā)事件以及有可能發(fā)生事故、紛爭的情形，按事件（事故）的主體、性質(zhì)等要素做一個粗略地分類：
　　（一）、學生傷害事件（事故）
　　學生傷害事件，一般指學生在校接受教育期間，包括學校組織的校內(nèi)外各項活動、公益任務、學生實習、軍訓等活動中、乘坐交通運輸工具時，發(fā)生的學生遭受人身損害的意外事件。大致可歸為：1、學生意外傷害事件；2、學生食物中毒事故；3、學生違反《治安管理處罰條例》的治安事件；4、學生行為觸犯刑法的刑事案件；5、學生患突發(fā)疾病事件；6、學生違反公序良俗的事件。
　　（二）、教師事件
　　教師事件，應包括教師與學校，教師與教師或?qū)W校員工，教師與學生之間發(fā)生的各種形式的事件。教師與學校、與教師及其他員工之間的事件可通過內(nèi)部行政、調(diào)解或投訴、申訴、勞動爭議或人事爭議仲裁、民事訴訟、治安管理以及刑事訴訟等方式處理。本文主要討論因教師行為、教師工作上的疏忽、過失造成與學生之間的矛盾、沖突以及傷害事件。
　�。ㄈ���、合同糾紛
　　合同糾紛，學校與校外的企業(yè)組織、個體工商戶之間因合同履行而生產(chǎn)的糾紛事件。這類事件應當依據(jù)雙方所簽訂的合同的約定，以及我國《合同法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《仲裁法》的有關規(guī)定進行處理，如果發(fā)生了訴訟仲裁的，其責任承擔與劃分由人民法院或仲裁機構認定。校內(nèi)行政處理由學校決定。

　　五、突發(fā)事件的責任劃分
　　1、學生意外傷害事件
　　目前學校所發(fā)生的所有事件中，學生傷害事故與食物中毒事件較為突出，影響面也較大，自然對學校聲譽與發(fā)展的負面影響也最大。這里著重討論與學生有關的事件（事故）的責任認定。學生在學校期間所發(fā)生的人身傷害事故的賠償責任究竟是一種什么性質(zhì)的責任，法學理論界似乎沒有定論，由于近幾年內(nèi)學生人身傷害事故頻繁發(fā)生，從而引起了司法界、理論界與社會的廣泛關注。
　　學校與學生之間的這種法律關系的基本性質(zhì)，大致可推定為準教育行政關系，既區(qū)別于純粹的教育行政關系，也區(qū)別于民事法律關系，是學校對學生的教育、管理和保護的法律關系。教育、管理和保護構成這一法律關系的基本內(nèi)容，學校對學生有教育、管理的權力，同時對學生有保護的義務；學生有接受教育、接受管理的義務，享有受到保護的權利。在教育關系中，發(fā)生學校履行教育、管理和保護義務的過錯，致使學生受到人身傷害，或者傷害他人，學校產(chǎn)生民事責任。在中小學校學生在校期間遭受人身傷害，是學校未盡保護義務；在中小學校學生在校期間傷害他人，是學校對學生未盡教育、管理義務，對損害的發(fā)生應當承擔法律責任。這種責任既有教育法的性質(zhì)，也有民法的性質(zhì)，應當以民事責任的性質(zhì)為基礎（為主）。
　　在民辦民營學校中，如果雙方的合同中明確約定在某些情形下學校必須承擔相應的違約責任時，依據(jù)其約定處理；沒有約定時，應當按照義務教育學校及公立學校承擔賠償責任的規(guī)定處理。義務教育學校及公立學校與學生之間則應該是一種由法律（主要是行政法）直接規(guī)定的特殊的教育、管理及保護等權利義務關系。而在義務教育學校及公立學校應承擔賠償責任時，應該按照相關法律的直接規(guī)定來處理。當然，如果學校（或其教師）故意侵害學生的人身權利時，就會出現(xiàn)普通侵權責任與上述兩種責任的競合，此時可以由學生來選擇對其有利的責任性質(zhì)來向?qū)W校主張。認定學校承擔損害賠償責任的構成要件為：即存在過錯、有損害后果及過錯與傷害之間存在因果關系。
　　2、學生食物中毒事故
　　學生食物中毒事故，主要是指學生在學校食堂就餐，學生食用學校委托的訂餐以及學校在組織種類活動中的外購食品、餐館就餐發(fā)生的食物中毒事件。這類事件的責任大體上有：一是學校直接責任，二是食物制作單位責任兩類。
　　對于學校自己經(jīng)營管理的食堂，發(fā)生食物中毒事件，學校負有經(jīng)營管理責任與民事責任。不論發(fā)生食物中毒原因為何，學校均有這可推卸的經(jīng)營管理嚴重過失與責任，對中毒學生均有搶救、醫(yī)治、承擔醫(yī)療費用和損害賠償責任。對于事故造成嚴重后果，觸犯刑律的直接責任人還應依法承擔刑事責任，在教育行政管理方面，教育行政機關可依法追究學校的行政責任。
　　對于學校將學校食堂交給具有法人資格、衛(wèi)生防疫許可證的餐飲企業(yè)經(jīng)營的，以及因?qū)W生食用餐館的食品、食品供應商的食品而發(fā)生的中毒事件，學校負疏于管理的行政責任與民事責任，其他方面的責任由餐飲企業(yè)、食品供應商承擔。
　　3、學生違反《治安管理處罰條例》的治安事件
　　治安案件，如學生在學校內(nèi)盜竊公私財產(chǎn)、破壞公私財產(chǎn)，在校內(nèi)打群架、校周邊打群架、毆打教師或他人的，賭博等尚不構成犯罪的治安案件。在這類事件中，其法律責任由學生自負，學校負有相應的管理責任。
　　4、學生行為觸犯刑法的刑事案件
　　學生行為構成犯罪，由司法機關處理，學生依法承擔相應的刑法處罰。在刑事案件個案中，學校可能負有相應的管理責任。
　　5、學生患突發(fā)疾病事件
　　學生在校學校期間，可能會突發(fā)疾病，有時還會發(fā)生較為嚴重、甚至危及生命的重大疾病事件，此時學校負有及時救治與及時通知學生家長的責任與義務，如果學校未履行責任和義務，或未用時履行責任和義務的，形成嚴重后果的，學校需承擔民事責任。
　　6、學生違反公序良俗的事件
　　在這類事件中，學校負有采取正確適當?shù)姆绞�，及時批評教育的履行法定管理責任和義務。正確的、適當?shù)姆绞绞侵�，采取盡可能的控制范圍，不得公布學生行為細節(jié)以及個人隱私，切實保護未成年人的合法權益，不激化矛盾的方式開展批評教育工作。

　　六、突發(fā)事件的學校責任防范
　　從宏觀上看，發(fā)生在學校內(nèi)的突發(fā)事件以及非突發(fā)性事件事故，均與學校管理、履行管理責任和對學生的保護義務，不同程度上相關。因此，學校也不同程度地負責任。問題的關鍵在于在事件中，導致學校承擔什么樣的責任，其責任的大小程度，弄清這些問題，才可能有效地、減輕學校的相關責任與賠償責任。
　　1、認真履行管理教育與保護學生的職責與義務
　　在過去已發(fā)生的諸多學生傷害事故中，學校沒有直接的傷害過錯，大多是由于未盡管理責任或疏于管理的過失，而導致承擔民事賠償?shù)恼级鄶?shù)。因此，學校一定要高度重視學校、學生安全保衛(wèi)工作，依據(jù)《教育法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》、《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《學生傷害事故處理辦法》、《學校體育工作條例》、《學校衛(wèi)生工作條例》等法律法規(guī)規(guī)范性文件從安全管理、治安保衛(wèi)、教學安全、物品管理、衛(wèi)生食品以及應急預案等六大方面建立健全安全保衛(wèi)制度。堅決貫徹落實，將安全保衛(wèi)職責落實到各級、每個干部教師員工與各個環(huán)節(jié)，堅決消除事故隱患與苗頭，采取有效措施防堵管理漏洞，克服與避免出現(xiàn)疏于管理的過失，認真全面履行管理教育與保護學生的職責與義務。